党的二十大报告强调要完善国家应急管理体系，建立大安全大应急框架，从而有效推进国家安全体系和能力现代化。近年来，红十字会在建立大应急框架、构建应急管理大联动格局中发挥了重要作用。本文试通过分析上海市红十字会的运行特征，以期提出未来上海红十字会城市应急响应机制与救援能力提升的创新路径，进而为构筑联动、高效的城市安全体系奠定重要基础。
上海市红十字会参与城市应急救援体系的运作特点
近年来，上海市红十字会不断提升应急救援能力，促进应急救援现代化发展，积累比较丰富的灾害救援与救助的经验，并呈现出以下运作特点。
组建专业队伍。上海市红十字会为更好地保护人的生命和健康、发扬人道主义精神宗旨，将专业化救援作为重要途径与目标。2015年成立上海市红十字赈济应急救援队，2019年建立上海市红十字医疗应急救援队，2022年建立上海市红十字心理救援队，三支队伍共同打造“一核两翼”的救援队伍体系。其中上海市红十字赈济应急救援队注册人数70人，平均年龄38岁，上海市红十字医疗应急救援队注册队员41名，全部来自于上海市第一人民医院，具备医疗、护理、管理等完备的专业构成，上海市心理救援队也与上海市精神卫生中心共同签订医疗机构红十字冠名协议，为应急救援中心理危机干预工作进行专业保障。
注重应急宣传。应急宣传是提升人民群众防灾减灾意识和能力的重要途径，上海市红十字会始终将应急宣传作为应急救援的重点工作。以“世界急救日”主题宣传为例，上海市市、区两级红十字会联合教育部门、交通管理部门和专业机构进行了主题宣讲、技能培训、救护知识进课堂等多种形式的应急宣传。在日常管理中，组织多灾种的应急救援演练，向广大群众普及各类灾害场景下的自救知识，提高了人民群众防灾避险意识，有利于人民群众参与到应急救援过程中。经红十字应急救护培训的上海市格致中学盛晓涵，因成功救治路人被评为首届“全国十大最美救护员”之一，通过对群众性自救互救典型人物的事迹宣传，培育“人人学急救，急救为人人”的文明新风尚。
动员社会力量。上海市红十字会自身组织规模不大，主要由五个核心部门组成，因此其在城市应急救援中的参与主要依靠社会力量。2022年年初上海发生疫情，上海市红十字会主动向社会公布“新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控项目”专项捐赠通道和热线电话，截至5月底，市、区两级红十字会共募集各类款物超1.7亿元。此外，在人员动员上，上海市红十字会组织开展志愿服务，积极参与社区联防联控、群防群控，疫情期间组织动员39万余名志愿者参与疫情防控，服务时长7100多万小时。
关注特殊群体。红十字会成立的初衷就在于帮助社会困难群体，这是贯穿于红十字会各种工作中的一条主线。在城市发生公共危机后，困难群体所受到的影响是更为严重的，其风险抵御能力也更为脆弱。2021年上海市红十字会向全市60起火灾共68户家庭提供39.76万元的灾害救助。2022上半年疫情中，上海市红十字会募集、发放超过1500万元的帮困款物，这为社会困难群体应对突发事件、危急事件提供了重要支撑，保障了困难群体基本生活能力与生命安全。
上海市红十字会参与城市应急救援进一步提升的空间
虽然上海市红十字会的应急救援工作已取得较大进展，为其应急救援工作积累了丰富经验，但是还有许多可以进一步提升的空间，主要体现在三方面。
一是人员设备问题。现阶段上海市红十字会所管理的专业救援人员比较有限，专业化救援队伍规模也较小，由于红十字会的应急救援工作具有显著的公益性质，同时具备专业知识、较高志愿热情和充足时间的人员较为稀缺，这使得专业化救援队伍的扩张与提升面临困难。救援队伍管理中，队员培训、纪律整治、行为激励等方面也存在诸多不足，影响救援队伍作用的发挥。其次，现阶段上海市红十字会专业设备的购买、维修与保障资金不足，使得上海市红十字会参与城市应急救援的专业设备呈现出供给与需求之间的不匹配。上海市红十字会集聚的绝大部分的资金、物品是按照“专款专用”的原则进行分配，而社会群体对于红十字会专业应急救援队伍和设备的捐赠有限，使得红十字会难以通过社会捐赠来壮大专业性救援力量。
二是管理机制。上海城市应急救援体系中占据主导地位的依然是政府，这也使其具体参与应急救援的机会相对有限。另一方面，由于基层红十字会成员职位属性特殊，导致危机应对的敏捷性、独立性有所欠缺。且基层红十字会工作人员往往以兼职为主，在面对突发事件时，难以以红十字会的身份开展工作，导致民众无法直接感受到红十字会在应急救援中的工作内容和工作情况。
三是信息共享。从目前来看，上海市红十字会和政府部门二者之间对于应急救援信息缺乏共识的衡量标准，应急救援信息统筹界定的模糊性以及现实情况的局限性致使应急救援信息共享机制在短期内难以达到及时和高效的目标，导致上海市红十字会与相应政府部门之间的信息共享尚未达到理想状态，二者在信息共享的内容、程度、标准等方面还处于模糊局面，且二者对于危急事件、自然灾害的源头信息、救援信息以及政策信息还存在着理解差异的问题，使得信息共享无法实现。
未来上海市红十字会参与城市应急救援创新路径
针对上述情况，结合上海超大城市的特点以及红十字会实际情况，可以围绕以下四个方面，推动实现红十字会参与城市应急救援的路径创新。
健全应急救援绩效评估。应急救援绩效评估是评估者根据应急救援目标，对应急救援实施者具体行为进行考察与评价的过程，是应急救援目标与结果之间的一种比较。通过上海市红十字会内部、政府部门以及第三方审计部门对上海市红十字会应急救援工作进行绩效考核，评价其应急救援工作质量，为应急救援工作经验总结、问题发现与完善改进提供相应依据，并将评估结果切实运用到工作改进层面，以持续提升上海市红十字会应急救援效能。同时应当明确应急救援目标，确定上海市红十字会在城市应急救援体系中应展现的作用与价值，尽量明确各级红十字组织应急救援职责，为城市应急救援参与提供精准性指导。
提升应急救援专业程度。专业化程度直接关系到上海市红十字会应急救援能力，上海市红十字会应将专业化水平提升作为应急救援工作的重中之重。强化救援队伍与志愿者管理专业化，组织建设搜救、通信、水上等不同类别的红十字会救援队伍，通过精神激励、行为规范等增强队伍凝聚力。建立应急救援师资库，制定培训标准，编写培训指南和训练大纲，督导全市红十字救援队按纲施训，提高红十字救援队伍救援设备的专业化水平。并增强专家学者对应急救援工作的专业化指导，打造应急救援领域专家智库，充分发挥上海市人才聚集优势，为红十字应急救援能力发展提供智力支撑。
强化应急救援部门协同。上海市红十字会可以加强与财政、民政、人社等委办局的联系，联合制定相关政策，建立相对完善的公益保障机制，解决红十字救援队的组织性质、服务功能以及人员、装备、资金保障等问题。同时加强与政府部门的应急救援信息共享，落实市委市政府的决策部署，提高防灾减灾救灾领域整体联动、决策指挥及应急响应能力。在此基础上，双方加强合作，建立信息共享通报、统一指挥调度，以及应急演练和培训工作机制，积极开展全面、深入、长期的战略合作，确保应急救援工作落到实处。
积极动员社会力量参与。凝聚社会力量是红十字会的重要职责，也是完善城市应急响应机制的基本路径。一方面，加强普及性应急救援知识与技能培训，提升社会整体应急救援能力，在学校、社区、企业、机关等多场所举办应急救援专业知识培训、讲座，提升自我救助和风险规避能力，减轻城市应急救援工作整体负担。另一方面，要加强社会服务、通过帮助人民群众解决各种问题获取人民群众的支持和认可，依托博爱家园项目、少儿基金等，发挥其对于群众和困难群体的帮扶作用，获取社会成员认可。在工作过程中，坚持信息公开、透明，保障资金使用受到各方监督，同时加强宣传，以更好地赢得社会信任，为凝聚社会力量打下基础。
总之，今后上海市红十字会将在立足于超大城市的特点基层上，进一步完善和提升红十字会的应急响应机制和救援能力，推动红十字会参与城市应急响应体制机制，争取可以形成可复制推广的路径，为形成大安全应急治理格局奠定良好基础。
（中国红十字报 2023年11月第2488期 第三版）
